Громадянство: одне, багато, жодного?

У рамках проекту «Human Rights: Talks» відбулась відкрита лекція адвоката, докторанта кафедри міжнародного права Інституту міжнародних відносин Київського національного університету ім. Т. Шевченка, голови правління Студії сучасного права, голови Комітету з юридичної освітньої політики Асоціації адвокатів України Ольги Поєдинок на тему «Чи має людина право на громадянство?».

Важливість обговорення даної тематики пані Ольга розкрила через цитату чотирнадцятого Голови Верховного Суду США Ерла Уоррена: «Громадянство – це основне право людини, оскільки воно являє собою право мати права». Під час даного заходу обговорювали проблематику факту наявності в особи громадянства однієї, двох чи більшої кількості держав, так само як і неналежності особи до громадянства жодної з держав, а також значення цих фактів за міжнародним та національним правом, наскільки право на громадянство може гарантуватися міжнародним правом.

Як зазначила Ольга Поєдинок: «Громадянство – це такий інститут, куди не всі охоче погоджуються пускати до себе міжнародне право, бо вважається, що це внутрішня справа держави, що їй робити – давати громадянство чи позбавляти». Для цього, як зазначила доповідачка, Міжнародне право виробило інструменти, спрямовані на подолання «негативних колізій» національних законодавств, які є основною причиною виникнення випадків безгромадянства. Такі інструменти містять, передусім, Конвенція про скорочення безгромадянства 1961 року, Конвенція про громадянство заміжньої жінки 1957 року, Європейська конвенція про громадянство 1997 року та Конвенція про запобігання безгромадянства при правонаступництві держав 2006 року. В ході лекції виділено такі найбільш проблемні питання, які ускладнюють визначення рівня сформованості та забезпеченості права на громадянство в сучасному міжнародному праві: 1) співвідношення міжнародного та національного права у регулюванні питань громадянства; 2) відсутність права на громадянство в «класичних» міжнародних договорах із захисту прав людини або його поширення лише на певні категорії осіб; 3) неучасть багатьох держав у міжнародних договорах з питань громадянства взагалі та попередження безгромадянства зокрема; 4) невелика практика міжнародних судових установ. Україна не стоїть осторонь міжнародних процесів і станом на сьогодні є учасницею Європейської конвенції про громадянство, Конвенції про скорочення безгромадянства (апатризму). Обидва документи містять принцип, відповідно до якого, кожна держава повинна боротися з таким явищем, коли особа не визнається громадянином жодної з держав. Отже, громадян України, які мають лише українське громадянство, неможливо його позбавити. У цьому випадку також діє і стаття 25 Конституції України разом з положеннями згаданих конвенції. Крім того, Закон України «Про громадянство України» містить запобігання виникненню випадків безгромадянства серед принципів законодавства України про громадянство та передбачає відповідні механізми реалізації цього принципу. Найчастіше право на громадянство розглядається та досліджується саме як право особи мати принаймні одне і, як правило, розкриття питання починається з обґрунтування думки про те, що апатризм є явищем негативним. Зокрема, і для держав апатризм може породжувати певні незручності та навіть спори між ними, пов’язані, наприклад, з врегулюванням в’їзду та виїзду, з їхнім дипломатичним захистом, а якщо ж підходити до цього питання з точки зору інтересів фізичних осіб, то відсутність громадянства ставить апатридів у менш вигідне правове становище порівняно з громадянами держави, на території якої вони проживають, оскільки апатриди в усіх правових системах обмежені в певних, перш за все політичних, правах. На них також може не поширюватися законодавство про працю, соціальне забезпечення, медичне обслуговування, освіту. Таким чином, можна вести мову про визнання Україною концепції права на громадянство у контексті уникнення випадків безгромадянства. А два громадянства можна?
Як зазначає пані Ольга, коли йдеться про право на громадянство та уникнення апатризму, то мається на увазі передусім наявність в особи одного громадянства. Однак постає питання про те, чи включає право на громадянство право особи мати два або більше громадянства? Це пов’язано з тим, що статус біпатрида надає індивіду певні переваги, які витікають із того, що така особа одночасно користується подвійним обсягом прав, що надаються кожною з двох держав своїм громадянам. Однимии із домінуючих сучасних мотивів, у зв’язку з пожвавленням міграційних процесів, є додаткові можливості при перетині кордонів. Водночас такий статус зобов’язує індивіда виконувати обов’язки перед кожною з держав, громадянство яких він має (передусім, військовий обов’язок і обов’язок сплачувати податки). Якщо розглядати цей феномен з точки зору держави, то він теж не є однозначним, зазначила Ольга Романівна. З одного боку, державі може бути вигідно з політичних та/або економічних міркувань мати якомога більше осіб (зокрема, за кордоном), які пов’язані з нею стійким політико-правовим зв’язком і, як наслідок, несуть ряд обов’язків по відношенню до неї. З іншої сторони, належність особи до громадянства двох або більшої кількості держав може викликати проблеми (а іноді й конфлікти), пов’язані з розмежуванням суверенних прав, здійснюваних відповідними державами щодо індивіда. До подвійного громадянства (біпатризму) чи множинного громадянства (мультипатризму) можуть призводити різні обставини, що складаються в житті людини: народження на території іноземної держави та/або від батьків, які мають громадянства різних держав, всиновлення іноземцями, укладення шлюбу з іноземним громадянином, добровільне набуття іноземного громадянства тощо. Що стосується України, то чинний Закон «Про громадянство України» вказує, що добровільне набуття повнолітнім громадянином України громадянства іншої держави є підставою для втрати українського. Крім того, добровільний вступ на військову службу іноземної держави теж є підставою для втрати українського громадянства. «Зауважу, що під цю ситуацію не підпадають випадки, коли, наприклад, у дитини від народження є два громадянства, коли жінка вийшла заміж і автоматично набула громадянства чоловіка тощо. До цієї ситуації також не відносяться випадок із Кримом, де всім, фактично примусово, видавали російські паспорти, так само ситуація з «паспортами» в «днр/лнр»» Є механізми, передбачені підзаконними актами, щодо втрати українського громадянства на підставі добровільного набуття іноземного. Але вони не є досконалими. Тому треба подумати, як ці механізми покращити, перш ніж вигадувати і приймати якусь нову законодавчу норму, яка потім просто не буде діяти. Загалом, право на громадянство не розглядається міжнародним правом як таке, що включає право мати два або більше. Утім, особа цілком може ним скористатись унаслідок «позитивних колізій» національних законодавств відповідних держав та/або недосконалості механізмів скорочення та попередження біпатризму. А для фізичних осіб подвійне громадянство, як правило, є просто вигідним для повсякденного життя. На питання, як з цим боротися, доповідачка відповіла, що це як боротися зі стихією. Кожна держава сама регулює питання громадянства, міжнародне право має на цей процес обмежений вплив. Зокрема, Гаазька конвенція фактично віддала цю Проблему на розсуд держав і містила не стільки механізми боротьби з причинами біпатризму, скільки вирішувала питання наслідків. У рамках ООН над цією проблематикою працювала Комісія міжнародного права. Зокрема, спеціальний доповідач Роберто Кордова підготував та 1954 року подав Комісії для подальшого обговорення основи проектів двох конвенцій: про скорочення випадків подвійного громадянства та ліквідацію цього в майбутньому. Утім, подальшу роботу над підготовленими матеріалами було відкладено, оскільки ще не склалися умови для конвенційного вирішення питань подвійного громадянства. Якщо говорити про позицію нащої держави, то можна сказати, що Україна не визнає наслідків подвійного громадянства, проте і не забороняє. Зокрема, обов’язок відмовлятися від другого громадянства для громадян України не передбачений. У зв’язку з цим неможливо не згадати частину першу статті 19 Конституції України, яка проголошує: «Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством». Громадянство? Дякую, не треба! Як продовження даної тематики, виникає запитання – якщо право на громадянство розглядається саме як суб’єктивне право особи (а не її обов’язок), то чи може особа обирати користуватися їй таким правом, чи ні? Чи може особа за власним бажанням стати апатридом з ідеологічних (щоб бути «вільним громадянином світу») чи практичних міркувань (щоб не нести обов’язків, які накладаються державами на своїх громадян)? Тут Ольга Поєдинок звернулась до норм міжнародних актів, а саме Загальної декларації прав людини 1948 року, яка проголошує, що кожна людина має право на громадянство та уточнює, що ніхто не може бути безпідставно позбавлений громадянства або права його змінити. Як бачимо, йдеться тільки про право людини на зміну свого громадянства, але аж ніяк не про добровільний вихід з громадянства однієї держави, який не супроводжуватиметься набуттям громадянства іншої. Подібне формулювання містить і Американська конвенція з прав людини 1969 року. Європейська конвенція про громадянство 1997 року, зазначаючи, що право кожної особи на громадянство є одним із принципів, на яких повинні ґрунтуватися «правила кожної держави-учасниці, які стосуються громадянства», містить механізми попередження апатризму. Зокрема, стаття 8 Конвенції говорить, що: «Кожна держава-учасниця дозволяє відмовлятися від її громадянства, якщо відповідні особи не стануть внаслідок цього особами без громадянства». Отже, зі змісту Конвенції випливає, що право на громадянство не передбачає права на добровільне набуття статусу особи без громадянства. З іншого боку, у статті 6 говориться, що повнолітній апатрид може набути громадянство держави учасниці Конвенції хоч і в спрощеному порядку, проте не автоматично, а шляхом натуралізації, що передбачає вільне волевиявлення особи та подачу відповідної заяви. Таким чином, індивід, який уже є особою без громадянства, за бажання може зберегти свій статус. В цілому, за умов, коли принцип уникнення безгромадянства розглядається як загальновизнаний принцип міжнародного права, на що звернула увагу Венеціанська комісія, право на громадянство навряд чи може розглядатися в контексті права не мати жодного громадянства, зауважила Ольга Поєдинок. Якщо звернутися до національного права України, то воно характеризується «класичним» підходом. Так, частина перша статті 25 Конституції України проголошує, що громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство, що теж переплітається із вищенаведеними нормами міжнародних актів. Отже, висновок з цього такий, що Україні необхідно замислитися над тим, як виявляти і хто буде відповідальним за виявлення та інформування про осіб без громадянства, з подвійним громадянством; як порушувати процедуру втрати громадянства. Зараз такий механізм є вкрай неефективним. Крім того, варто ініціювати укладення міжнародних договорів, які будуть передбачати обмін інформацією з іноземними державами, зокрема про те, що певний громадянин України добровільно набув громадянства відповідної держави. Без таких підтверджень неможливо оформити втрату українського громадянства для відповідних біпатридів, тому що її зупинять власні зобов’язання щодо скорочення безгромадянства, оскільки Україні необхідно мати беззаперечні докази того, що особа дійсно отримала громадянство іноземної держави та не стане апатридом. Висловлені думки і позиція Ольги Поєдинок під час відкритої лекції задовільнили очікування на цікавий і ґрунтовний аналіз стану законодавчого визначення і наукового, а також практичного вирішення питань, пов’язаних з набуттям, втратою громадянства і використання можливостей, які надає правовий інститут громадянства. Зеновія Суховерська, “Українське право”

• 23.05.2018
• Закарпатський окружний адмінсуд нагадав порядок оскарження судових рішень
• Набув чинності Закон, який спрощує ввезення автівок з-за кордону
• Відкрито матеріали справи судді, яка сприяла реалізації арештованого майна у «газовій справі»
• У Великій Британії суд вперше виніс вирок за примусовий шлюб
• Мінсоцполітики планує унормувати працю за видами економічної діяльності
• Президент схвалив зміни до Митного кодексу щодо розвитку суднобудування
• КСУ визнав конституційним позбавлення деяких пільг ветеранів праці
• У Голосіївському райсуді Києва виявили низку проблем у ході проведеної перевірки
• ДСНС подала до суду позови до 405 пожежонебезпечних закладів
• У Верховній Раді розпочали розгляд законопроекту про антикорупційний суд

Які правові наслідки виявлення випадків подвійного громадянства?

Відповідно до статті 4 Конституції України в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом. Статтею 2 Закону України «Про громадянство України» передбачено, якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Разом з тим, відповідно до пункту 1 статті 19 Закону України «Про громадянство України» добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття, є підставою для втрати громадянства України. Добровільним набуттям громадянства іншої держави вважаються всі випадки, коли громадянин України для набуття громадянства іншої держави повинен був звертатися із заявою чи клопотанням про таке набуття відповідно до порядку, встановленого національним законодавством держави, громадянство якої набуто. Не вважаються добровільним набуттям іншого громадянства такі випадки:

1. одночасне набуття дитиною за народженням громадянства України та громадянства іншої держави чи держав;
2. набуття дитиною, яка є громадянином України, громадянства своїх усиновителів унаслідок усиновлення її іноземцями;
3. автоматичне набуття громадянином України іншого громадянства внаслідок одруження з іноземцем;
4. автоматичне набуття громадянином України, який досяг повноліття, іншого громадянства внаслідок застосування законодавства про громадянство іноземної держави, якщо такий громадянин України не отримав документ, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави.

Положення пункту 1 частини першої статті 19 Закону України «Про громадянство України» не застосовуються, якщо внаслідок виходу з громадянства України громадянин України стане особою без громадянства. Датою припинення громадянства України у випадках, передбачених цією статтею, є дата видання відповідного указу Президента України. Громадянин України, щодо якого оформляється втрата громадянства, до видання указу Президента України про припинення громадянства України користується всіма правами і несе всі обов’язки громадянина України. Щодо громадян України, які проживають на тимчасово окупованій території України слід зазначити, що відповідно до частини четвертої статті 5 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» примусове автоматичне набуття громадянами України, які проживають на тимчасово окупованій території, громадянства Російської Федерації не визнається Україною та не є підставою для втрати громадянства України.